*国英：“集体土地入市”不可能单兵突进
集体土地入市 是市场化改革的必然趋势，但由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。从新京报近日所做的一项调查看，社会大众对国研中心提出的 383改革方案 高度关注，而关注的焦点是农村土地制度改革。目前尚未看到该报告的全文，但从已经披露的关键内容看，这个报告在农村土地制度改革方面提出的意见是非常积极的。但是，笔者以为，非专业人士对这一报告关于土地制度改革的意见的理解很可能不得要领，乃至发生误解。例如，该报告提出，要赋予农民对集体土地的处置权，这里的 处置权 就不可理解为农民可以任意改变土地用途，而很多农民对此种权利兴趣很大。其实，该报告明确指出，今后要 建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。 这就说明，所谓 处置权 是有限的处置权。交易权（入市）才是关键。社会各界关心的是这个权利。该报告提出的 集体建设用地入市 已经被兴奋的媒体简化为 集体土地入市 ，当然，这也不算错谬，但对此需要冷静分析。大略说， 集体土地入市 是市场化改革的必然趋势，由此可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，甚至可以说有利于提高国民经济发展的总体素质，其重大意义不可估量。但是，由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。集体土地分农用地与建设用地两个部分，其入市的条件要分开来看。集体农用地入市：避免利用农用地转变用途获取暴利集体农用地的入市，其实一直存在，只是未将农地承包权入市而已；所入市的是土地的短期使用权。长远看，短期的使用权可以入市， 长久不变 的承包权也可以入市，且后者的意义更大。但从目前农地使用权入市的情况看，已经有一些令人忧虑的地方，突出问题是因一些土地流入主体的经营规模过大，而产生了另一种 规模不经济 现象，以及一些土地流入大户试图利用农地转变用途，获取未来暴利的某些投机行为。解决经营规模过大的不经济问题，需要改变中央的支农*策，建立 注册农业经营者 制度。笔者不赞成笼而统之的 农业龙头企业 扶持*策，尤其不赞成一些地方搞的扶持力度与过大规模挂钩的*策。需要在现有农户中发育家庭农场，培养专业的农业经营者，借助 注册 制度，使他们成为国家支农*策的实施对象。对于城市资本，的确应引导他们进入农业服务及农产品流通及加工领域。这个领域的利润有保障，国家不必给予财力支持。要坚决杜绝有的农业投资者套取国家支农资金的不当行为。利用农用地转变用途的机会获取暴利的目的，现在还很难实现，但如果简单地推行 集体建设土地入市 *策，情况就不乐观。避开麻烦的办法是建立更加系统的土地用途管制*策与土地规划管理体制。这就要从集体建设用地入市开始说起。集体建设用地入市：监管成本高目前，土地方面备受人们关注的*策调整，主要是集体建设用地入市的可能性。这项改革涉及小产权房的合法化，也与房价走势有关，因此与老百姓的切身利益关系重大。集体建设用地入市是必要的，但必须有配套改革举措。在当下的某些*策文件中，把集体建设用地分为 集体经营性建设用地 与 集体非经营性建设用地 （主要是农村宅基地），主张将前者入市交易。这个意见很是脱离实际，因为农村干部与农民很容易把农村宅基地 变为 集体经营性建设用地，监管这种行为的成本很高，以致会使*策失效。再说，每一个村都有一些所谓集体经营性建设用地，如果将其入市，意味着全国新增了几十万个非农建设点，这不成体统，还不如不改。在全国划定农业保护区需要有另一种配套改革思路，以建立更为有效的土地用途管制体系，才能将集体建设用地入市工作做好。好的办法是收放结合，该中央管的一定管好，而可以由地方管的交给地方，中央只出台规范性意见。可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行*管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。农业保护区主要由中央监管或由中央委托地方*府监管。对这一块要抓实、抓硬。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地，也不必强令其使用者离开后复垦，而可以考虑用*策引导的办法逐步使这些土地转变为农地。专业农户的居住与生产设施占地也可看做农用地，但要对数量级比例做出规范。全国可划定25亿亩以上的农业保护区。按以上思路设计土地用途管制的新办法，会不会导致农业保护区之外土地被地方*府滥用？这个问题当然要重视。但可以肯定地说，这个思路要比现在的做法好，因为至少管住了一块。如果再能推进规划体制改革，推进规划的法治化、民主化，会更有效地约束地方*府的行为。